L’urbain informel à Douala Constructions illégales dans des zones vertes à Logbessou. Photo : CUD/Tchappi

L'auteur met en lumière la réalité de l’urbain informel à Douala comme une construction sociale consécutive à l’affrontement entre plusieurs référentiels s’opposant à la production moderne de la ville. On constate une distorsion existant entre les règles et les pratiques, opposant parfois de manière incantatoire la ville voulue et la ville vécue et dénonçant l’impuissance de l’État à contrôler un urbanisme, cause de fléaux sociaux. Cette production des pratiques qui contrevient à la règle pose de manière pertinente la question de la légitimité sociale face à la légalité institutionnelle.

Cameroun : l’urbain informel et ses paradoxes à Douala

Par Rodrigue Nana Ngassam

Docteur en Science politique (Université de Douala, Cameroun), Rodrigue Nana Ngassam est chercheur associé au Groupe de recherche sur le parlementarisme et la démocratie en Afrique (GREPDA) et à la Société africaine de géopolitique et d’études stratégiques (SAGES).

Actrice de l’histoire ancienne et contemporaine du Cameroun, Douala1 est une ville qui ne dort jamais et où on se lève tôt. C’est un melting-pot de ce que le pays produit de bien et de pas bien. Capitale économique, elle génère l’essentiel des recettes fiscales de l’État et porte avec orgueil le titre de porte d’entrée du Cameroun par la mer, où transite l’essentiel du commerce international du pays et de la sous-région CEMAC (Communauté économique et monétaire des États de l’Afrique Centrale). Seulement voilà, au milieu de cette richesse, la ville de Douala se présente comme un monstre urbain qui suffoque. L’urbanisation et a fortiori la métropolisation se font dans l’anarchie, dans l’ignorance ou le mépris des règles d’urbanisme et autres prescriptions environnementales. Rien d’étonnant dans ces conditions, que la ville semble devenue un vaste piège pour ses habitants coincés entre les nuisances sonores, la destruction des espaces de loisirs et les risques environnementaux, et l’investigation de la rue au quotidien par un ensemble d’activités sociales, économiques, politiques et religieuses qui n’auraient pas trouvé place ailleurs. L’armature sociodémographique connaît un phénomène de surmassification continuelle. Cette urbanisation essentiellement caractérisée par l’effet de masse est un défi par son rythme, par son intensité et par sa dimension.

Un étalement urbain non maîtrisé

L’étalement au sens strict se mesure tout d’abord du point de vue démographique. Cette évolution démographique se projette dans l’occupation du sol. Le processus d’étalement de la ville de Douala est en effet identifié depuis plusieurs années comme un phénomène néfaste pour son agglomération. Inexorablement, la ville continue de s’étaler sous des dynamiques urbaines différentes avec des déterminants qui contrastent avec des outils de planification élaborés pour organiser le développement urbain. La croissance actuelle de la ville de Douala est estimée à 100 000 habitants/an et 1 million d’habitants supplémentaires sont attendus d’ici 2025, soit 4 millions contre 3 millions actuels2. Cette forte augmentation de la population urbaine est entretenue par un phénomène migratoire multifonctionnel, et surtout, par la migration d’asile de pauvreté où des populations en provenance chaque jour des campagnes et des zones de conflits inventent des réseaux et des pratiques illicites qui compromettent toute efficacité d’une réelle politique urbaine. La poursuite de l’exode rural, même atténuée, la forte progression démographique, les décohabitations familiales, les créations d’emploi et de nouveaux services provoquent un accroissement urbain considérable. Expression de l’insuffisance des programmes publics, l’ampleur de la croissance des formations urbaines non réglementaires notamment sous la forme du bidonville, forme la plus exacerbée de l’informel urbain, montre l’acuité de la revendication au droit à la ville.

Une construction menaçant de s'effondrer au quartier Tampico dans l'arrondissement de Douala 5e. Photo : CUD/Ngangue Vincent

L’insuffisance des ressources permettant de mettre en œuvre les projets prévus, le non-respect des règles d’urbanisme et de construction ainsi que la non-implication des populations, qui ont toujours perçu l’urbanisme comme un moyen de domination et d’exclusion ne respectant pas leurs us et coutumes, ont été à l’origine d’un développement spatial désordonné et extensif. Ici, les exigences et les perceptions à l’égard des conditions d’habitation évoluent nécessairement en fonction du développement technique, économique et social et elles accompagnent également l’évolution conséquente des types d’habitats, des modes de vie et des perceptions socioculturelles qui leur sont associées. D’une part, il est indispensable de dissocier le logement du milieu de vie où il doit s’inscrire. D’autre part, les critères traditionnels de la qualité de l’habitat basés exclusivement sur des indicateurs commodes sont de plus en plus marginalisés. Résultat des pratiques volontaristes, la ville à Douala se présente comme une juxtaposition de tissus, correspondant aux différents temps de son histoire. Une « ville éclatée » constituée de fragments ou de strates qui se juxtaposent sans cohérence réelle : fragments des centres coloniaux et traditionnels, de quartiers reconstitués, des grands ensembles des années 1970 et 1980, des lotissements des années 1980, 1990 et 2000, des petites opérations publiques ou de promotions privées dans les interstices des espaces précédents. Cette production par « fragments » donne à voir un fort désordre urbain qui est à l’origine d’une déstructuration du paysage urbain et de l’esthétique de la ville. L’espace public à Douala, notamment la rue, reflète cette réalité.

L’espace public à Douala, territoire de l’informel

Lorsqu’on arrive pour la première fois dans la ville de Douala, on est tout de suite frappé par l’occupation anarchique de l’espace3, ce qui rend difficile la distinction entre espace public et espace privé. En effet, dès qu’on se rend compte qu’un espace est inoccupé dans la cité-capitale qui connaît une démographie sans cesse croissante, il est rare de ne pas trouver quelqu’un pour l’exploiter d’une façon ou d’une autre. On a même l’impression d’assister à une course à l’exploitation des espaces publics par des particuliers. La visibilité des activités appartenant à ce que l’on a pris coutume d’appeler l’informel est l’une des figures les plus marquantes et les plus récurrentes. Ici l’occupation de l’espace public physique pose le problème de son occupation par le commerce informel et des procédures d’attribution y afférentes. Sont concernés aussi bien les vendeurs ambulants ou à la sauvette, les petits commerçants que les tenanciers de débits de boissons distillant de la musique à volonté, de restaurants, d’ateliers de couture, de coiffure qui installent des étals ou des kiosques sur le domaine public, aux alentours d’établissements scolaires, universitaires et lieux d’habitation. La présence de garages à ciel ouvert sur des sites réservés aux espaces verts, sur les trottoirs et les terre-pleins centraux de voies bitumées, les stationnements fantaisistes des automobilistes, la prolifération de communautés religieuses, dont les pratiques de prières avec émissions de bruits, de musiques, au nom de la liberté de culte, gênent considérablement le voisinage, au mépris du droit à la tranquillité des voisins ; ou les nombreux « bendskineurs » dont on ne maitrise pas le nombre et qui sont à l’origine de l’insécurité routière dans la ville de Douala.

Construction érigée en marge de la réglementation urbaine dans une zone interdite de construction dans l'arrondissement de Douala 3e. Photo : CUD/Ngomseu Gaspard

Dans la plupart des quartiers de Douala, il n’y a plus de démarcation claire entre quartiers résidentiels et quartiers commerciaux. Les activités se développent dans tous les interstices de la ville sans aucun véritable contrôle ni contrainte des autorités. La volonté de l’État de faire respecter sa maîtrise et son pouvoir sur l’organisation de la ville vis-à-vis des « gens »4 qui conçoivent l’occupation des lieux comme libre, à partir du moment où il n’y a pas de limites clairement identifiées, se double d’un problème d’affectation des espaces, des modes d’attribution des terrains, des réserves administratives, et de la destination de ces lieux5. Les discours d’acteurs concernés par les conflits d’espace montrent que les pratiques se partagent entre des procédures légales et des occupations anarchiques qui se légitiment d’un pouvoir social sur l’espace. L’incivisme participe à cet ancrage de la défiance de l’autorité et favorise la perpétuation et la persistance de ce phénomène. De même, la société ne réprime pas avec une sévérité nécessaire certaines formes de dérives telles que le développement d’un comportement total d’irrespect envers la norme à cause de nombreuses manifestations de la vie collective, où il règne une atmosphère plus tendue, imprégnée d’égoïsme, de désinvolture et souvent d’impolitesse. Ces types de comportements sont très souvent la résultante de certains malaises pouvant exister entre l’individu et la société et peuvent susciter d’autres dangers. Face à l’ampleur de cette situation qui déshonore la ville de Douala, les autorités locales tentent tant bien que mal de juguler le problème.

Le rôle des polices locales, entre missions de surveillance et de répression

Dans le but de discipliner Douala, les polices municipales occupent une place croissante dans le paysage doualais de la sécurité publique. Sous l’autorité des maires d'arrondissement et du maire de la ville de Douala, ils sont chargés de la prévention et de la surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique. Ils sont assignés durablement à des quartiers précis afin de garantir un contact proche avec les habitants et les auteurs à l’origine d’actes non conformes à la réglementation urbaine. Malgré cette tâche spécifique et la nature plutôt préventive de leur mission, ces policiers doivent également intervenir de manière répressive dès qu’ils constatent une infraction. Néanmoins, leur mission première est de constituer un relais entre la police et les habitants. Les missions des policiers municipaux sont de surveiller et de connaître le terrain, d’étudier les problèmes, de mettre en évidence les symptômes de dégradation et de désordres urbains, de gérer les actes d’incivilité et, enfin, de signaler aux autres services des communes et de la Communauté urbaine les petits problèmes à régler rapidement. Ils le font à travers des campagnes de sensibilisation, d’explications et d’informations auprès des acteurs de l’informel et des populations avec pour objectif de les conscientiser sur la nécessité de respecter l’ordre urbain. Cette approche a pour objectif de doter les individus des comportements, des compétences et des connaissances qui leur permettront de prendre des décisions éclairées pour eux-mêmes et pour les autres, aujourd’hui et à l’avenir, et de traduire ces décisions en actes.

Une équipe de la police municipale de la ville de Douala. Photo : CUD/Ngangue Vincent

Mais lorsque la discipline des populations ne peut pas être obtenue par la sensibilisation et les campagnes d’information appelant à la bonne conduite ou à l’exemplarité à suivre, l’embellissement de Douala se fait au moyen d’actions énergiques, à la fois salutaires, sensibles et hautement impopulaires. Ainsi, la police municipale dans la perspective d’une meilleure maîtrise du contrôle de la ville a recours généralement à la pratique des rafles, de déguerpissements et des grandes opérations couramment qualifiées de « coup de poing ». Il s’agit d’opérations d’urbanisme, de restructuration et de rénovation de quartiers anarchiques implantés dans un mépris total des conditions topographiques, investissant tour à tour les pentes raides, les bas-fonds ou les plateaux non viabilisés ou s’établissant sur des terrains mal drainés et parfois inondables. Par ailleurs des opérations de nettoyage et de ratissage intègrent la libération des emprises publiques à la confiscation des marchandises et la pose des scellés sur les commerces illicites, la mise en fourrière des automobiles ou des « Bendskins » (motos-taxis) stationnés en dehors des espaces balisés à cet effet ou abandonnés sur les trottoirs ou les terre-pleins centraux, et la démolition des constructions engagées sans permis de bâtir. Chasser les fauteurs de trouble à l’ordre urbain permet de rassurer les populations et de décourager les potentiels récidivistes et récalcitrants. Implicitement, l’action permet aussi de quadriller l’espace, d’y classer ses acteurs et les contrôler même si les mis en cause trouvent très souvent le moyen de se dédouaner invoquant le chômage et la dureté de la vie au Cameroun. Dès lors, l’occupation de l’espace étant l’élément constitutif principal de ces désordres, les défis de l’aménagement urbain dans un contexte actuel de crise de décentralisation se posent aux municipalités.

Un agent de la police des constructions en plein arrêt des travaux d'une construction illégale dans une périphérie de la ville de Douala. Photo : CUD/Tchappi

Pour une maîtrise de l’urbain informel par les municipalités

La réduction du désordre urbain dans la ville de Douala est une urgence dans la mesure où la croissance que connaît cette métropole s’accompagne d’une détérioration de la qualité de vie en milieu urbain. Aussi, bien plus que d’avoir institué la Communauté urbaine de Douala chapeauté par un maire de la ville qui trône au-dessus des maires d’arrondissement, l’État doit garantir et assurer une plus grande responsabilisation des communes qui conduirait celle-ci à programmer l’extension spatiale de leurs villes et mettre sur pied des politiques, des stratégies et des moyens d’intervention appropriés pour améliorer la gestion urbaine6. Les structures centrales étant débordées par une croissance exponentielle des villes, les collectivités locales constituent le niveau d’intervention approprié pour satisfaire la demande locale en matière de mieux vivre urbain. Elles ne peuvent par conséquent pas être cantonnées dans le rôle de simples exécutantes des stratégies de développement urbain définies par l’État alors qu’elles sont des acteurs susceptibles de jouer un rôle dans la gestion de la croissance urbaine. Traduire cette vision dans la réalité va devoir passer par un soutien beaucoup plus marqué du gouvernement à travers la libre administration concédée aux collectivités territoriales décentralisées par l’État et par la mise à disposition des moyens nécessaires pour assurer la réalisation des volontés des autorités locales. Ceux-là même qui sont confrontés au quotidien aux problèmes et aux besoins des populations locales. Cela apparaît avant tout comme une exigence de la démocratie et de la bonne gouvernance.

Construction érigée par des squatteurs dans des zones instables et non stabilisées du quartier Logbessou. Photo : CUD/Merline

De même, la croissance urbaine à l’origine de multiples désordres urbains matérialisés par des quartiers surpeuplés, l’insécurité, l’occupation anarchique de l’espace, l’extension incontrôlée de la ville vers des zones impropres à l’habitat et la désorganisation des pouvoirs à l’échelle locale exigent un changement de paradigme. Car, l’aménagement rationnel de l’espace constitue de plus en plus un enjeu politique et économique et plus encore une condition indispensable à l’amélioration des conditions et cadre de vie des citoyens en milieu urbain. L’ingénierie urbaine comme réponse au problème de la stabilité de la ville a pour finalité, la structuration et la formation de la ville. La notion de stabilisation de la ville peut se comprendre comme la délimitation des espaces et leurs usages, un mode de stabilisation des rapports sociaux et leur inscription dans la durée. Elle s’analyse également au regard des relations juridiques et sociales, et l’institution, d’un ordre politique, économique et social. Ainsi, face aux transformations spatiales rapides que connait la ville de Douala, l’urgence d’une intervention systématique au niveau intercommunal dans les aires urbaines se fait ressentir. La coopération décentralisée en matière de développement urbain intervenant jusqu’ici est extrêmement peu développée et limitée. Or, du fait de la densification et l’extension de la ville sur l’espace périurbain remettant en cause les frontières entre différents territoires administratifs, l’intercommunalité par la mutualisation des moyens et des compétences présente des avantages considérables dans l’élaboration et la mise en œuvre des stratégies d’une gestion cohérente de l’espace. L’approche intercommunale constitue un défi et c’est autour de ce modèle de développement de la ville qu’il faudrait réfléchir pour sortir Douala de la villagisation en une métropole digne de son rang, à la dimension de son passé prestigieux et de son avenir prometteur.

Constructions non autorisées faites en contre-bas des zones réglementées. Photo : CUD/Ngomseu Gaspard

Quels enjeux pour demain à propos de l’urbain informel à Douala ?

Douala a besoin d’un nouveau paradigme pour son développement urbain. De nouvelles visions d’ensemble, de nouvelles stratégies, qui soient en résonnance avec les réalités d’une métropole moderne et qui reflètent les besoins et les aspirations des populations s’imposent. Face d’une part à la démultiplication et à la décomplexification des missions d’intérêt général, et d’autre part à l’aspiration légitime des populations à plus de liberté, l’on s’accorde sur la triple nécessité de décongestionner la capitale économique, d’adapter l’action publique à la diversité des attentes populaires et d’assurer une large participation des populations à la gestion des affaires publiques. La bonne gouvernance s’impose impérativement pour le bon aménagement et la croissance de villes inclusives et bien gérées7. Cela demande d’inventorier les politiques publiques les plus efficaces, de garantir que les collectivités locales disposent des qualifications et des moyens voulus pour la bonne administration des villes grandes et moins grandes ; et qu’un dialogue élargi, productif et orienté vers l’avenir est bien établi entre les diverses parties prenantes. L’ambition de voir la ville de Douala compter parmi les villes émergentes du Cameroun en 2035 justifierait bien des sacrifices permettant de trouver ces moyens. La création de la Société métropolitaine d’investissement de Douala (SMID), devant servir au financement et à la cogestion des équipements et services nécessaires à la croissance et au développement durable de cette ville, constitue un atout important, mais aussi un défi majeur à relever pour améliorer les conditions de vie des doualais.

Notes
1 Douala, ville portuaire est la capitale économique du Cameroun, le principal centre d’affaires et la plus grande ville du pays avec trois millions d’habitants. C’est le chef-lieu de la région du Littoral et du département du Wouri.
2 La population de la ville de Douala a souvent alimenté des querelles de chiffres. Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de la ville de Douala de 1983 tablait sur une population de 2,7 millions d’habitants en 2005 (+ 6,3 % de croissance en moyenne annuelle), devançant celle de Yaoundé de quelque 450 000 habitants. Les données issues du recensement général de la population et de l’habitat (RGPH) de 2005 estiment à 1 907 479 habitants les populations de Douala. Mais aujourd’hui, on estime à trois millions d’habitants la population de la ville de Douala et une croissance urbaine continue de l’ordre de 5 % par an.
3 On assiste à une véritable colonisation des rues et des espaces vides qui sont transformés de façon anarchique en des lieux de « débrouillardise ». La voie publique appartient à qui veut l’utiliser, les trottoirs et même la chaussée sont « envahis » et servent de lieux privilégiés pour toute forme de petits métiers.
4 Tous les vendeurs de rue interviewés considèrent que le défaut des marchés et l’incapacité de louer une boutique sont la raison principale de leur présence dans la rue.
5 François Leimdorfer, Enjeux et imaginaires de l’espace public à Abidjan, Discours d’acteurs, in Politique africaine, Vol. 2, n° 74, 1999, p. 58.
6 Kom Tchuente Barthélémy, Mamadou Diop, Développement communal et gestion urbaine au Cameroun : Les enjeux de la gestion municipale dans un système décentralisé, Yaoundé, CLE, 1996, 219 p.
7 Begni Bagagna, Le principe de la libre administration des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, Revue africaine de Parlementarisme et de démocratie, Vol. III, n° 7, 2013, pp. 97-122.

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