L’appropriation de la nouvelle théorie par la société au complet se confirme lorsqu’elle est transposée dans la législation provinciale. Voilà pourquoi cet article a été bâti en parcourant les principales pièces législatives traitant d’urbanisme et d’aménagement du territoire, lesquelles ponctuent le passage d’une théorie à l’autre.
Avant les théories
En consultant le Code municipal de 1870 (Statuts de la Province de Québec, 34 Victoria, chapitre 68) et la Loi concernant les cités et villes de 1903 (Statuts de la Province de Québec, 3 Édouard VII, chapitre 38), il est possible de constater que ces deux pièces législatives ne font pas mention de théories relatives à l’urbanisme. En fait à la lecture des débats de l’Assemblée nationale qui ont précédé la sanction de chacune de ces lois, il n’est même pas question d’organisation spatiale ou de planification de la croissance urbaine. Ainsi à l’époque de ces lois, la construction du paysage rural et urbain québécois était une succession d’interventions libres et individuelles, lesquelles devaient respecter uniquement des considérations de protection contre l’incendie (article 653 du Code et 383 de la Loi), de salubrité publique (article 649 du Code et 384 de la Loi) et de prolongement des voies de circulation (article 376 du Code1 et article 386 de la Loi).
Assemblée législative de Québec (1919). Loi permettant aux cités et villes de préparer un système de construction d’après un plan général d’ensemble. 9 George V, chapitre 217. Québec.
Nous sommes au temps des dessins qui représentent pour le compte de propriétaires privés et de compagnies industrielles, leurs imaginations de la forme d’un lotissement résidentiel ou d’un quartier à construire. C’est ce qui fut nommé l’art urbain2. Les connaissances dominantes sont surtout d’ordres esthétiques et pratiques. Les rendus sur plan de ces projets à petite échelle territoriale faisaient état du libre emploi des principes séculaires en matière d’établissements humains, soient la localisation stratégique des composantes3 (centre, axe, secteur par exemples) et leur géométrie (hauteur, dimension, forme par exemple).
Si l’on observe le seul pouvoir que leur accordait la Loi concernant les cités et villes (article 387), soit celui d’adopter un « plan de rues, ruelles et places publiques », de leurs côtés, les municipalités pouvaient intervenir modestement sur la pratique de l’art urbain. L’Assemblée législative de Québec (son nom à l’époque) a bien tenté, au début du XXe siècle, d’encadrer davantage cette pratique, mais il faut croire que les propriétaires privés et les compagnies industrielles protégeaient jalousement leurs libertés. En effet en 1919, le ministre des Travaux publics et du Travail, Louis-Alexandre Taschereau, présenta au parlement le projet de Loi permettant aux cités et villes de préparer un système de construction d’après un plan général d’ensemble (3e Session, 14e Législation, 9 George V, bill 217). Cette pièce législative n'alla pas plus loin que le projet de loi. Pourtant elle visait à habiliter les cités et villes à préparer « Un diagramme de ville à construire (…) dans le but (…) de l’agrément et de la commodité dans la division et la destination des lots à bâtir, ou autre fin » (article 1).
Plus tard, en 1922, une refonte de la Loi concernant les cités et villes (13 Georges V, chapitre 65) rend possible pour les gouvernements municipaux, un contrôle plus étendu de l’art urbain en permettant l’adoption d’un « plan général » auquel doivent se référer les propriétaires désirant réaliser des lotissements et des rues. En plus, cette pièce législative vient autoriser le contrôle de quelques éléments qui composent l’art urbain. Il s’agit de la hauteur des bâtiments en général, de même que l’architecture, les dimensions et la symétrie des bâtiments, qui pourront être spécifiées par rue. La localisation stratégique de ces composantes, à travers le territoire, n’était pas encore une préoccupation du gouvernement provincial. Elle le devint en 1941, avec l’adoption de la Loi modifiant la Loi sur les cités et villes (5 Georges VI, chapitre 41). Aux éléments qui avaient été introduits en 1922, l’Assemblée ajouta l’emplacement stratégique des usages et des constructions, en enchâssant la possibilité de contrôler le territoire par zones et non plus rue par rue. Dans les zones, il sera alors possible de prescrire la destination des constructions (usages). Il sera aussi loisible pour une municipalité de déterminer, toujours par zone, l’alignement des constructions, la superficie des lots, la proportion qui pourra être occupée par les constructions et l’espace qui devra être laissé entre-elles.
Malgré cette progression des gouvernements locaux vers un plus grand pouvoir d’intervention dans l’imagination des propriétaires privés et des compagnies industrielles, il devenait évident que des savoirs plus approfondis étaient rendus nécessaires pour aider les décideurs municipaux à déterminer, non pas seulement la localisation des usages et la forme du bâti, mais aussi leurs densités, leurs séquences de développement et leurs limites dans l’étendue du territoire.
La théorie rationnelle
Les milieux universitaires québécois avaient, depuis déjà quelque temps, commencé à s’intéresser à de nouveaux savoirs qui avaient émergé en Europe et aux États-Unis, au sujet de l’occupation du territoire. Ces savoirs faisaient la promotion de l’importance de « planifier le développement et l’aménagement » du territoire et non plus de l’occuper librement, sans vision. Des notions de densité physico-spatiale, séquences de l’occupation des terres et de la détermination des limites de l’expansion des concentrations urbaines avaient fait leur chemin grâce à l’avancement de nouvelles techniques comme la photographie aérienne et le recensement des populations et des activités humaines à plus grande échelle.
Planisme ou Urbanisme ?
Pendant quelque temps, les termes planisme et urbanisme ont été simultanément en usage dans les cercles intellectuels de France. Le terme urbanisme a gagné en popularité, à la suite de son utilisation lors d’un congrès international sur le sujet des villes. Ce rassemblement avait été organisé à Londres par l’Institut royal des architectes britanniques en 1910. Le terme est composé de deux particules : urbi pour ville et isme pour science.
C’est sur ces bases qu’a pris naissance la théorie rationnelle de l’urbanisme. Cette théorie avance que le territoire est un objet de la science et que seule cette dernière a la capacité de dicter objectivement son développement et son aménagement. Le manque d’encadrement réfléchi, autant du cadre bâti urbain que des espaces agricoles et naturels, laisse libre cours aux imaginations des propriétaires privés, ce qui ne les oblige pas à penser à l’intérêt commun.
Au Québec, la Faculté des sciences sociales de l’Université Laval fut dans les premières unités universitaires francophones4 à s’intéresser à cette « nouvelle science » qu’est l’urbanisme. Son Service extérieur d’éducation sociale, en 1949, consacre un de ses Bulletins d’éducation populaire à ce sujet « étant donné la vogue grandissante dont il jouit »5. Le bulletin mentionne aussi que cette science doit remplacer l’art urbain, car cet art est dans l’incapacité de contrôler l’encombrement du cadre bâti, la spéculation immobilière qui fait monter le prix des terrains et des loyers et ne peut rien contre l’accaparement sans limite des terres agricoles qui sont situées toujours plus loin du centre. Quelques années plus tard, en 1953, c’est la Faculté d’arpentage et de génie forestier qui s’approprie l’engouement pour l’urbanisme en lançant un mini-programme en urbanisme. Un des cours se nomme Structure d’un plan directeur et il enseigne l’élaboration scientifique du plan directeur.
À partir de cette époque, le terme « planification » entre dans le vocabulaire, en remplacement de l’art urbain. Dans le bulletin du Service extérieur d’éducation sociale, les auteurs qualifient ce terme de néologisme, étant donné qu’il est adopté par un nouveau domaine, celui de la « planification du territoire », à l’image des termes anglais « Town planning » ou « Country planning », par exemple.
Les cours universitaires sont offerts par les premières personnes au Québec, ayant une formation complète en urbanisme. Formation qu’elles ont obtenue en Europe ou aux États-Unis, comme Jean-Claude La Haye et Jean Cimon. Outre la diffusion de la théorie rationnelle par la formation universitaire des premiers professionnels en urbanisme, ces pionniers sont aussi conférenciers lors de rencontres savantes et auteurs dans les revues spécialisées, comme celles de la Société centrale d’hypothèques et de logement (nom de l’époque). À ce sujet, un autre pionnier, Benoît Bégin6, mentionne que ses activités et publications ont grandement influencé non seulement les professionnels et les décideurs, mais aussi les citoyens intéressés par ce nouveau domaine.
Martin, Jean-Marie (1949). Pour une politique d’urbanisme. Coll. « Bulletins d’éducation populaire ». Sainte-Foy : Service extérieur d’éducation sociale de l’Université Laval, 38 pages.
Ce bouillonnement des idées en urbanisme incite certaines municipalités à s’occuper de la planification rationnelle de leur territoire. Même si la Loi sur les cités et villes n’imposait pas d’obligations, elle n’empêchait pas non plus de dresser un plan directeur municipal, quoique sans portée légale. Cette loi agissait toujours, depuis 1941, au niveau du contrôle des objets qui façonnent l’art urbain. Dans les multiples modifications qu’elle subit dans les années 40, dont 1945, et les années 50, dont 1957 et 1959, il est toujours question d’ajouter des éléments ponctuels qui composent le cadre bâti, sans un souci de lier leur contrôle réglementaire à une planification rationnelle de leur localisation et de leur développement dans l’espace.
Plan directeur ou plan d’urbanisme ?
Il est plus juste d’utiliser « plan directeur » que « plan d’urbanisme ». Le terme plan d’urbanisme fut nécessaire avec l’arrivée de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, afin de différencier les anciens plans alors en vigueur dans les municipalités, des nouveaux qui étaient à élaborer.
Ce n’est qu’en 1960 que le terme « plan directeur » entre officiellement dans la législation québécoise, par l’amendement de l’article 429 de la Loi sur les cités et villes. Contrairement au « plan général », le plan directeur vise à prévoir « avec spécification des fins auxquelles peut servir chacune des parties du territoire compris (sic) dans le plan »7. Ce qui demande au préalable, une analyse rationnelle de ces spécifications.
Enfin, mentionnons que dans un nouvel amendement de cette loi, en avril 1961, lequel visait l’attribution du pouvoir à la Corporation interurbaine de l’Île Jésus d’adopter un plan directeur, le texte précise qu’elle pourra « utiliser les services d’urbanistes ». Ce qui confirme, en quelque sorte, la reconnaissance de l’existence de ce nouveau professionnel. Sûrement de manière coïncidente, le même mois de cette même année était créé l’Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal.
La théorie plaidante
La création de l’Institut d’urbanisme en 1961 confirme le statut de « science » à l’urbanisme. Ce que démontre l’annuaire des cours de 1962. Cet annuaire montre que le programme universitaire contient principalement des cours de théorie, de techniques de recherche et de techniques de représentation. La presse écrite confirme aussi ce statut. Dans une série d’articles qui ont été publiés en janvier et février 1962, l’auteur, Pierre Bourgault, mentionne que « L’urbanisme, pratiqué sur une base scientifique, est relativement récent. »8.
Institut ou école ?
Un « institut » est un établissement de recherche scientifique, alors qu’une « école » est un lieu d’enseignement. En 1961, l’intention de l’Université de Montréal de créer un centre pour « initier, promouvoir et orienter les études et les recherches en urbanisme au niveau universitaire » explique sûrement le choix du terme Institut.
Cependant, aussitôt née, la science de l’urbanisme est aussitôt décriée. Les ligues de propriétaires, les groupes d’intérêts, les groupes sociaux et les groupes économiques plaident pour une participation à l’élaboration du plan directeur. Ils n’acceptent pas que la planification urbaine soit uniquement le fruit de la pensée d’un seul professionnel, car ils avancent qu’il est impossible pour lui de posséder toutes les connaissances physiques et culturelles qui sont propres à un milieu de vie. Comme preuves, ces groupes pointent l’échec des projections démographiques lors de la réalisation de grands projets résidentiels dans un quartier existant et l’impact négatif d’un tracé d’autoroute sur les connexions à l’échelle locale d’un quartier. Dans ces circonstances, les urbanistes sont poussés à plaider pour la « ville idéalisée » et les acteurs locaux plaident pour la « ville réelle »9.
Cette confrontation entre les experts et les non-experts remettra en question la théorie rationnelle. Progressivement, une nouvelle manière de pratiquer l’urbanisme se mettra en place, comme le mentionne André Boisvert dans son ouvrage10, page 122 : « Plusieurs (entrevues ; NDLR) ont fait allusion à l’émergence, vers la fin des années 60, d’une nouvelle vision de l’urbanisme, moins axée sur l’aspect physico-spatial et plus axée sur la dimension sociale et sur les approches stratégiques. »
Université de Montréal (1962). Plans des cours de la maîtrise en urbanisme. Institut d’urbanisme.
La substitution de la théorie rationnelle par la théorie plaidante est aussi observable dans la formation de l’urbaniste. En comparant le programme universitaire de l’Institut de 1962 avec celui de 1969, il est possible de remarquer l’apparition de cours aux aspects humains et patrimoniaux, comme « Habitation » et « Conservation et rénovation urbaine ».
Enfin, en 1967, il est possible de voir dans le rapport de la Commission provinciale d’urbanisme, la première tentative d’officialiser la pratique de la théorie plaidante. La Section 4 du Chapitre I du rapport se nomme L’urbanisation et la liberté. Cette section contient le passage suivant : « Le plan (directeur ; NDLR) lui-même est considéré comme le résultat du travail d’un urbaniste ou d’un groupe d’urbanistes qui, dans l’élaboration du plan, n’ont pas eu à consulter les collectivités et les groupes. »11 La notion de « consultation » prendra une grande importance, car elle deviendra l’activité dans laquelle s’incarnera la pratique de la théorie plaidante. Pendant les dix années et plus après le rapport de la Commission, les milieux professionnels intégreront timidement la consultation publique à leurs pratiques.
Assemblée nationale du Québec (1978). Législature 31, Session 3, Projet de loi numéro 125, Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Site de l’Assemblée nationale [bibliotheque.assnat.qc.ca].
Ce n’est qu’en 1979 que la théorie plaidante est transposée dans la législation québécoise par l’adoption de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, projet de loi numéro 125 de la quatrième session de la trente et unième législature. Le ministre des Affaires municipales, Jacques Léonard, dépose le projet de loi en décembre 1978. Dans son allocution du dépôt, il mentionne « Des mécanismes de consultation de la population sont prévus à différents stades de l'élaboration et de l'adoption du schéma d'aménagement. »12 Des mécanismes d’information, d’accès aux documents, d’invitation et de séances publiques qui deviendront les bases de la pratique de la théorie plaidante, pour les années à venir.
La théorie collaborative
Afin de s’approprier et de mettre en pratique les « mécanismes de consultation » dont fait mention le ministre Léonard en 1978, le ministère des Affaires municipales de l’époque publie de nombreux guides à l’intention de ceux qui devront mettre en pratique les bases de la théorie plaidante. Ainsi si on consulte les guides Aménagement et urbanisme, il est possible de remarquer que lors de la première version en 1980, un avertissement est présent afin de mentionner que « la loi prévoit la participation plus grande des citoyens par le biais de l’information et de la consultation »13 (page 2). Plus tard, il est possible de constater que la consultation publique a pris de l’importance dans la pratique de l’urbanisme. Ce qui est démontré par la profusion de détails décrivant la section Processus de consultation de ces guides en 198814, comparée à celle de 1980.
Ministère des Affaires municipales (1980). Procédure d’adoption et de modification d’un plan ou de règlements d’urbanisme. Coll. « Aménagement et urbanisme ». Québec : Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, 40 pages.
Or cette importance de la consultation est remise en question au début des années 2000. Un groupe de recherche universitaire créé en 2001 à l’Université Laval, le Groupe interdisciplinaire de recherche sur les banlieues (GIRBa) avance que dans une séance de consultation publique, les connaissances nécessaires à élaborer le projet sont mises en confrontation, entre experts et non-experts. S’il est désiré de tendre vers un projet accepté, qui a du sens à tous les acteurs, il importe de changer la forme, la durée et la nature des rencontres de ces acteurs. Ce changement doit les placer dans un esprit de collaboration, dans lequel, non seulement les idées sont partagées et analysée, mais aussi les croyances, les goûts et les habitudes qui sont spécifiques au lieu de réalisation du projet15. De sorte que le sentiment des acteurs du milieu d’être seulement informés plutôt qu’écoutés sur le projet, selon le constat fait par le GIRBa, doit disparaître de la pratique urbanistique16. C’est aussi le message d’une opinion qu’on retrouve dans la revue Urbanité, vers la même époque : « Ainsi, le citoyen ne sait plus s’il est présent pour écouter ou pour être écouté. »17 [NDLR au sujet des multiples lieux de consultations publiques]. Dans le milieu universitaire et professionnel, les termes « consulter en amont » et « participation active » se retrouvent progressivement utilisés dans leurs écrits et leurs activités18, de sorte que des années plus tard, le gouvernement provincial n’a d’autre alternative que de considérer ces nouveaux concepts, comme parties prenantes de la révision de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qu’il lance en 2010.
Contrairement à la manière de faire habituelle en matière de processus législatif, le gouvernement provincial dépose un avant-projet de loi préalable au projet officiel, lequel viendra l’année suivante. Ce geste à lui seul démontre la grande importance que cette instance accorde à l’urbanisme. L’avant-projet sera nommé Loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme et il visait le remplacement complet de la Loi de 1979. Son document d’information est éloquent quant aux nouvelles notions qu’il est désiré d’introduire dans le domaine de l’urbanisme. Les municipalités locales pourront adopter un « Règlement sur une politique d’information et de consultation publique ». Celles-ci pourront « consulter en amont » et tenir des « discussions ouvertes » sur les projets urbains. Ces notions s’inscrivent dans les concepts de la théorie collaborative de l’urbanisme. Cependant tout comme dans les années 60 et 70, on coupera court à cette pièce législative et il faudra plus d’une tentative et beaucoup d’années de réflexion, avant que l’Assemblée nationale adopte un nouveau cadre législatif de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.
Ce cadre viendra en 2017 avec le projet de loi 122, lequel prendra le nom de Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs (LQ, chapitre 13 de 2017). Lors de son allocution à l’Assemblée nationale, le 14 juin 2017, le ministre des Affaires municipales, M. Martin Coiteux, énonce que « une partie très, très, très importante du projet de loi traite des politiques de participation publique en matière d’urbanisme et, conséquemment, permet d’abolir le processus d’approbation référendaire en matière d’urbanisme. »19
Assemblée nationale du Québec (2017). Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs. Site de Publications Québec [boutique.publicationsduquebec.gouv.qc.ca].
Il est vrai de constater que la question des référendums municipaux avait pris beaucoup de place dans les discussions entourant la rédaction de la loi, mais cela n’a pas écarté l’intégration inéluctable des principes et des concepts de la théorie collaborative dans cette loi. D’ailleurs, contrairement à la pratique habituelle, la loi sanctionnée débute avec des Attendu que et l’un d’eux mentionne « Attendu qu’au sein des gouvernements de proximité, la participation et l’engagement des citoyens et des groupes qui les représentent, ainsi que l’accès à l’information, sont nécessaires pour définir une vision concertée du développement et assurer sa durabilité sur les plans environnemental, social et économique ; ».
Référendums municipaux
Les référendums municipaux peuvent être classés dans la pratique de la théorie plaidante, où deux camps plaident ultimement pour leurs idées.
Néanmoins, la loi ne rendit pas obligatoire l’adhésion des municipalités aux concepts de la théorie collaborative. En effet, la possibilité d’en arriver à un référendum à la suite de mésentente entre les acteurs du milieu demeura en place. Pour une adhésion complète, il faut adopter un règlement municipal fidèle aux prescriptions de loi, sans quoi, les mesures de base s’appliquent (théorie plaidante). Le règlement du gouvernement provincial (RLRQ A-19.1, r.0.1) contient tous les concepts qui contribuent à faire basculer les pratiques dans une ère nouvelle, celle de la théorie collaborative. D’ailleurs, le titre du règlement a changé entre le dépôt du projet de loi et sa sanction : il est passé de Règlement sur une politique d’information et de consultation publique à Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme. Ce qui démontre bien le passage d’une théorie à une autre.
Notes
1 Pour la suite de l’article, la Loi sur les cités et villes sera seulement prise en compte.
2 Beaudet, Gérard (2007). Profession : urbaniste. Coll. Profession. Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal, 67 pages.
3 Bardet, Gaston (1947). L’urbanisme. Coll. Que sais-je ? Paris : Presses universitaires deFrance, 135 pages.
4 Précisons que la première université québécoise à s’intéresser à l’urbanisme est McGill, dès 1947.
5 Martin, Jean-Marie (1949). Pour une politique d’urbanisme. Coll. Bulletins d’éducation populaire. Sainte-Foy : Service extérieur d’éducation sociale de l’Université Laval, 38 pages.
6 Cité dans Boisvert, André (2014). Aménagement et urbanisme au Québec. Québec : Les Éditions GID, 723 pages.
7 Assemblée législative de Québec (1960). Loi modifiant la Loi des cités et villes. 8-9 Elizabeth II, chapitre 76. Site de l’Assemblée nationale [assnat.qc.ca] : document en PDF téléchargé le 25 décembre 2023.
8 Bourgault, Pierre (2004). Des villes et des campagnes. Dans L’Institut d’urbanisme 1961-1962 à 2001-2002. Un urbanisme ouvert sur le monde. Sous la direction de Gérard Beaudet. Coll. Trames. Montréal : Éditions Trames, pages 87 à 122.
9 Lewis, Paul (2004). Les pratiques d’urbanisme au Québec, 1961-2001. Dans L’Institut d’urbanisme 1961-1962 à 2001-2002. Un urbanisme ouvert sur le monde. Sous la direction de Gérard Beaudet. Coll. Trames. Montréal : Éditions Trames, pages 73 à 83.
10 Boisvert, André (2014). Aménagement et urbanisme au Québec. Québec : Les Éditions GID, 723 pages.
11 Commission provinciale d’urbanisme (1967). Rapport de la Commission provinciale d’urbanisme. Québec : Gouvernement du Québec, présidée par M. Jean-Claude La Haye, 11 cahiers.
12 Assemblée nationale du Québec (1978). Journal des débats de l’Assemblée nationale. Site de l’Assemblée nationale [assnat.qc.ca] : documents en PDF téléchargé le 25 mai 2025. Volume 20, numéro 97 du 21 décembre 1978.
13 Ministère des Affaires municipales (1980). Procédure d’adoption et de modification d’un plan ou de règlements d’urbanisme. Coll. Aménagement et urbanisme. Québec : Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, 40 pages.
14 Ministère des Affaires municipales (1988). Modification des règlements d’urbanisme. Coll. Aménagement et urbanisme. Québec : Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, 37 pages et affiche.
15 Després, Carole ; Brais, Nicole ; Avellan, Sergio (2004). Collaborative planning for retrofitting suburbs: transdisciplinarity and intersubjectivity in action. Futures, volume 36, numéro 4, pages 471 à 486.
16 Fortin, Andrée, Carole Després et Geneviève Vachon (2005). Design urbain en collaboration. Bilan et enjeux. Géocarrefour, volume 80, numéro 2, pages 145 à 154.
17 Lacasse, Pascal (2006). Et si le citoyen s’en foutait ? Urbanité : février, page 8.
18 Lyrette, Étienne (2005). Les défis de la participation publique. Urbanité : numéro octobre 2005, pages 15 à 17.
19 Assemblée nationale du Québec (2017). Journal des débats de l’Assemblée nationale. Site de l’Assemblée nationale [assnat.qc.ca] : document électronique consulté le 5 octobre 2025. Volume 44, numéro 268 du 14 juin 2017.
atlas.gc.ca / Wikipédia 
