Les espaces publics à Douala Ici sur l’axe de PK 14, les commerçants préfèrent occuper les emprises publiques plutôt que de vendre dans le marché. Photo : CUD/Koafouba Raissa

Une suite au texte L’urbain informel et ses paradoxes à Douala de Rodrigue Nana Ngassam. Il adresse cette fois-ci la problématique du contrôle des espaces publics par le commerce informel.

Le contrôle des espaces publics par le commerce informel à Douala

Par Rodrigue Nana Ngassam

Docteur en Science politique (Université de Douala, Cameroun), Rodrigue Nana Ngassam est chercheur associé au Groupe de recherche sur le parlementarisme et la démocratie en Afrique (GREPDA) et à la Société africaine de géopolitique et d’études stratégiques (SAGES).

L’assaut que les populations de la ville de Douala portent sur les espaces publics pour mener leurs activités commerciales est plus qu’une évidence. Ce phénomène, bien qu’à l’origine d’un ensemble de problèmes tels l’insalubrité, l’encombrement des voiries urbaines et même l’insécurité, semble proliférer de plus en plus malgré la lutte acharnée des autorités municipales. Cette occupation illégale et illicite de l’espace public par des entrepreneurs de l’informel est de fait temporaire, quasi-permanente et permanente. L’espace public comme lieu public n’est donc pas respecté. La privatisation de l’espace public par le commerce informel devient de ce fait un allant de soi, quelque chose de normal.

Le paysage urbain de la ville de Douala1 (capitale économique et chef-lieu de la région du Littoral au Cameroun) est envahi depuis des années par un ensemble d’activités économiques qui n’aurait pas trouvé place ailleurs. Impossible de circuler dans cette métropole de 3 M. d’habitants sans voir les vendeurs ambulants que les sédentaires qui installent des tables, des étals ou des kiosques sur les emprises publiques, mais aussi les tenanciers de buvettes, de restaurants, d’ateliers de couture, de coiffure ou les « motos-taximen » qui occupent à longueur de journée la chaussée, les trottoirs ou les espaces dits « verts » comme les jardins publics ou les aires de loisirs.

Des Mototaxis occupant la chaussée à longueur des journées à Douala. Photo : CUD/Nyamsi Thomas

L’occupation de l’espace public y est proliférante et les pouvoirs locaux se trouvent confrontés à des possibilités politiques différentes : un ordre public de la ville fondé sur des espaces délimités, surveillés, clairement attribués et ordonnés et un ordre fondé sur le laisser-faire, la spontanéité de pratiques populaires d’occupation. On est donc confronté au problème de la stabilité de la ville, de sa permanence : stabilité des délimitations d’espaces, des attributions, des fonctions qui engendrent un préjudice à la performance du système urbain. Les autorités publiques locales sont fortement préoccupées par la nécessité de les réguler. Pour autant, aucune politique claire n’a été établie pour organiser, contrôler et règlementer ce phénomène prégnant et sa gestion au quotidien oscille entre actions de déguerpissement et laisser-faire des autorités locales.

Regard sur le commerce informel à Douala

Lorsqu’on arrive pour la première fois dans la ville de Douala, on est tout de suite frappé dans le paysage par un fouillis général. On assiste à une véritable colonisation des rues et des espaces vides qui sont transformés de façon anarchique en des lieux de débrouillardise. Que ce soit en plein centre-ville, dans les abords des marchés, des immeubles, au bord des routes, des carrefours, sur les trottoirs ou en plein air, les activités commerciales brillent par leur visibilité et leur surprésence. Les activités commerciales les plus observées concernent la vente des produits vivriers, de vêtements, de chaussures, du petit matériel de quincaillerie et électronique, la pharmacie de poteau ou la librairie de poteau, l’implantation des boutiques amovibles, les points de transferts d’argent et les call boxes, etc. Cette réalité urbaine est le reflet d’une défaillance de la gouvernance urbaine qui résulte de la réduction des services publics, de la faiblesse institutionnelle et budgétaire des gouvernements locaux et donc de leur incapacité à faire face aux demandes démesurées de la ville. Une ville qui connait un phénomène de surmassification continuelle. La croissance démographique et urbaine est exponentielle, elle déborde les capacités des institutions urbaines à faire la ville. Cette forte augmentation de la population urbaine est entretenue par un phénomène migratoire multifonctionnel, et surtout, par la migration d’asile de pauvreté où des populations en provenance chaque jour des campagnes et des zones de guerres inventent des réseaux et des pratiques illicites qui compromettent toute efficacité d’une réelle politique urbaine.

Obstruction de la chaussée par des chargements non autorisés sur l’axe PK 14. Photo : CUD/Koafouba Raissa

Il faut rappeler que le secteur informel à Douala a vu son émergence à la suite de la crise économique qui touche le Cameroun dans les années 1990 marquée par des restructurations économiques et la privatisation ou la liquidation de grands groupes publics ou parapublics. Les politiques d’ajustement structurel (PAS) du Fonds monétaire internationales (FMI) et de la Banque mondiale, en imposant des restrictions budgétaires à l’État du Cameroun, ont jeté des milliers d’employés dans les rues. Les emplois salariés, pourvus par le secteur formel, ne suffisaient plus à répondre aux besoins de nombreux sans-emplois et diplômés. Le secteur informel s’est développé comme réponse à un enjeu global d’insertion sociale et économique à travers des stratégies individuelles de subsistance consistant à exercer une activité trouvant son débouché direct sur le marché des biens et services urbains2. À Douala comme ailleurs, il joue un rôle essentiel et complémentaire du secteur formel par la création de biens et services dans les domaines du commerce, de l’artisanat et du transport directement orientés vers la consommation locale3. L’installation de ces activités informelles en tous genres dans les rues soulève des interrogations sur le statut des espaces publics dans la ville de Douala.

Une occupation privative et abusive des espaces publics

La notion d’espace public pose un problème de définition. Il s’agit d’aller moins dans le sens de Jürgen Habermas4 qui fait référence à l’espace public politique que dans celui de Marc Augé5 qui parle des « non-lieux »6. De manière pragmatique et au sens de François Leimdorfer : l’espace public urbain peut être défini comme un espace commun à une pluralité d’acteurs, mais dont un pouvoir (État, président, ministères, mairies, communautés ethniques) est garant de l’accès et de l’usage (sous des formes différentes)7. La notion d’espace et d’espace public se présente ici sous sa forme la plus générale avec, cependant, une quasi-synonymie évocatrice entre « espace public » et « espace communautaire », et une distinction entre « espace public » et « domaine public » qui est celui de sa compétence propre. De fait, l’enjeu principal se situe autour de l’occupation de l’espace et de sa conception : l’espace conçu comme libre par « les personnes », « les gens », « tout le monde ». De même, l’occupation de l’espace questionne les procédures d’attribution y afférentes. Les discours d’acteurs concernés par les conflits d’espace montrent que les pratiques se partagent entre des procédures légales et des occupations anarchiques qui se légitiment d’un pouvoir social sur l’espace. Or, il est pourtant interdit de faire du commerce sur le domaine public. La majorité des vendeurs de rue interviewée considère que l’incapacité de louer une boutique, le défaut de marché et d’espaces adéquats sont les raisons principales de leur présence dans la plupart des espaces publics urbains de la ville. Les commerçants et les clients semblent a priori se satisfaire de cette situation. Les piétons à qui ces domaines sont réservés (trottoirs, jardins publics, aires de repos, terre-pleins) acceptent malgré la difficulté cette occupation illégale. Ils évitent même plutôt ces activités informelles comme si c’est la place qui leur revient de droit et préfèrent marcher sur la chaussée où, doivent normalement circuler les véhicules. Mais les violences et les crises sont néanmoins récurrentes entre vendeurs et usagers de la route.

Commerçants qui pratiquent la vente de charbon sur la voirie publique et ses emprises au mépris de la réglementation en vigueur sur l’occupation des espaces publics. Photo : CUD/Bimai Steve

Au quotidien les citadins doivent faire face aux agressions et aux injures de toutes sortes de la part des auteurs de ces activités informelles qui occupent les emprises publiques ; cela, au grand plaisir de curieux généralement nombreux qui n’attendent qu’à savourer le spectacle. On peut dès lors qualifier les commerçants de « rois du domaine public », car celui qui veut y écouler ses biens marchands peut s’installer sans que personne ne rechigne, il peut même éloigner ceux qui s’y trouvent et ne font rien de lucratif. On assiste donc à une privatisation des espaces publics où chacun sait quel est son bout de trottoir ou de la chaussée et aucun autre commerçant ne peut venir l’occuper sans son autorisation même s’il s’absente pendant des jours. Le lieu ne devient vacant que quand celui qui l’occupait informe « officiellement » les autres de son départ, lorsqu’il décède ou lorsqu’il s’absente pendant très longtemps. La presse locale n’a pas cessé de critiquer l’incapacité des autorités à trouver une solution durable face à la vente ambulante souvent perçue comme une menace participant à l’insalubrité générale, qui entrave la circulation et génère des embouteillages qui constituent des goulets d’étranglement pour les automobilistes. De même, les détritus abandonnés par les vendeurs sont non seulement polluants et salissants, mais constituent également un risque sanitaire. Enfin, les autorités déplorent la perte fiscale de ces milliers d’ambulants non taxés. Pour les différents magistrats municipaux de la ville, l’urgence d’une règlementation se fait ressentir non seulement par l’application des textes en matière d’urbanisme, mais aussi à travers une pédagogie de la norme auprès des acteurs qui dans la plupart des cas, ne la comprennent pas.

Des difficultés à contrôler et à réglementer

Face à l’occupation des espaces publics par les activités de l’informel, les autorités municipales qui se réclament à juste titre de la loi puisque la gestion de ces espaces relève du domaine public semblent avoir des difficultés à les réguler. Le défaut d’espaces prévus pour des activités de commerce et les mauvaises politiques d’autorisation d’occupation temporaire des espaces publics ont favorisé l’occupation de la rue par le commerce informel. La question de l’attribution de l’espace se trouve ainsi évoquée par tous les acteurs, et notamment par les responsables des municipalités où la disponibilité d’espaces collectifs est d’autant plus problématique que l’espace se raréfie et que les terrains sont déjà occupés, « spontanément » ou par attribution officielle8. Des attributions officielles parfois délivrées de manière illicite, par des circuits teintés de corruption et non conformes à la réglementation en vigueur et sous la pression de groupes sociaux variés. Un autre facteur qui participe à la persistance de ce phénomène de privatisation des rues à Douala résulte en partie de l’incivilité des populations. La percée de l’incivisme des populations est un facteur aggravant de perturbation de l’ordre urbain dans la ville. Ici, le phénomène relatif à l’incivisme est devenu social et on a le sentiment que la société ne réprime pas avec une sévérité nécessaire certaines formes de dérives. Par ailleurs, on constate une résistance sociale des entrepreneurs de la rue et un refus de se soumettre à l’administration fiscale.

Au centre, Roger Njitchoua, deuxième adjoint au maire de la ville de Douala, en pleine campagne de sensibilisation sur l’occupation anarchique des emprises publiques par des activités informelles. Photo : CUD/Nyamsi Thomas

Or, il se trouve que le prélèvement de l’impôt, dont la doctrine nous a enseigné « qu’il est obligatoire, opéré à titre définitif et sans contrepartie, éventuellement au moyen de la contrainte (sans doute légitime !) pour la couverture des charges publiques, en fonction des facultés contributives des citoyens »9, n’est pas toujours perçu d’une manière positive par ces derniers qui sont plutôt portés à y voir une forme d’extorsion ou d’expropriation injustifiée et insupportable10. Même si la plupart des contribuables ne connaissent pas les grands principes fondateurs du droit financier moderne, ils s’interrogent néanmoins sur l’utilisation qui est faite des impôts. Les mentalités restent toujours majoritairement réfractaires au paiement de l’impôt, et ce, indépendamment des personnes assujetties, de la nature de l’activité professionnelle ou de leur lieu de résidence. L’impôt est souvent perçu comme une forme de spoliation au profit d’une entité abstraite, elle-même au service d’une infime fraction de la population voire tout simplement de l’élite dirigeante du pays. Voyant que les hauts fonctionnaires de l’État s’enrichissent rapidement, les citoyens ne manquent pas d’établir une relation de cause à effet entre la gestion opaque des deniers publics dont ceux-ci ont, directement ou non, la charge et l’amélioration de leur confort personnel. On voit dès lors les difficultés auxquelles les municipalités sont confrontées lorsqu’il s’agit de procéder au recouvrement des contributions auprès des acteurs de l’informel. Même s’il est bien connu que l’incivisme fiscal de ces derniers se situe à un niveau suffisamment inquiétant qui en appelle à une réaction urgente de la part des pouvoirs publics.

Réguler ou régulariser le commerce informel à Douala

Lorsque le respect de l’occupation de la rue ne peut pas être obtenu par la sensibilisation et les campagnes d’information appelant à la bonne conduite, l’embellissement de Douala se fait au moyen d’actions énergiques, à la fois salutaires, sensibles et hautement impopulaires. Il faut dire qu’ici, le maintien de l’ordre urbain oscille entre des pratiques répressives et des pratiques de tolérance. Ces initiatives publiques marquent une rupture face à la tolérance dont disposent les constructions érigées en marge de la règlementation, les vendeurs ambulants, les commerçants installés sur la chaussée et les trottoirs. Bref, elles sont destinées à nettoyer les rues et plus généralement les espaces publics de toute occupation non prévue dans le plan d’occupation des sols. Ainsi, les polices municipales de la ville de Douala ont recours généralement à la pratique des rafles, de déguerpissements et des grandes opérations couramment qualifiées de coups-de-poing. Il s’agit d’actions de grande envergure menées à l’insu des individus responsables des cas de désordres urbains rencontrés dans la ville de Douala et destinés à assainir une rue, une place ou un quartier. Sauf que dans la plupart du temps, ces actions rencontrent une forte opposition, aussi bien de simples populations que de hautes personnalités, censées (à tort) ne pas être concernées par les lois et règlements de la République. Plusieurs membres de la haute administration et certains responsables de l’armée et de la police, etc., usent, de toute leur influence et de leurs réseaux de relations pour mettre un terme à l’action engagée.

Opération de libération des emprises publiques par les autorités de la ville au quartier Bonamoussadi. Photo : CUD/Nyamsi Thomas

De même, l’opération terminée et les agents partis, les commerçants réoccupent les espaces déguerpis et reprennent leurs activités. L’impopularité de la police municipale incite le tout-venant à ne pas se conformer aux principes de base du code de l’urbanisme. Réguler le secteur informel est un défi certain pour les institutions de supervision établies en ville. Ces institutions souffrent de ressources financières, humaines et structurelles limitées pour mener leurs activités à bien. À cet effet, de nouvelles visions d’ensemble, de nouvelles stratégies, qui sont en résonnance avec les réalités d’une métropole moderne et qui reflètent les besoins et les aspirations des populations s’imposent. L’association des populations dans la planification et la gestion urbaine s’envisage principalement en ce qui concerne les voiries, en prenant en compte leurs préoccupations, leurs besoins et leurs initiatives quant à l’amélioration de leur environnement. Bernard Puepi souligne de ce fait la nécessité d’allier les opérations de restructuration urbaine et de l’amélioration des conditions de vie des populations déguerpies en développant une approche participative qui associe les populations à l’élaboration et à la réalisation de toutes phases des opérations11. Traduire ces visions dans la réalité va devoir passer par un soutien beaucoup plus marqué du gouvernement à travers la libre administration concédée aux collectivités territoriales décentralisées par l’Etat12. La bonne gouvernance s’impose impérativement pour le bon aménagement et la croissance de villes inclusives et bien gérées. 

La ville de Douala pose des problèmes complexes dont la gestion et/ou la prise en charge entraîne le développement des modes d’organisation eux-mêmes complexes du fait de la multiplication des échelles territoriales, État, Communes d’arrondissement, Communauté urbaine, Régions. La décentralisation ayant favorisé l’autonomie des Communes et l’émergence de nouveaux acteurs aux logiques et modes d’intervention fait apparaître cette ville aujourd’hui comme un espace fragmenté dépourvu d’unité et d’une cohérence d’ensemble. Ce constat se justifie par la multiplication des conflits d’intérêts entre la Communauté urbaine de Douala et les Communes d’arrondissement consécutifs aux chevauchements de compétences. D’où une véritable coopération décentralisée s’impose entre toutes ces collectivités territoriales qui ont la responsabilité de trouver des solutions pour une maîtrise du développement durable de Douala. Elle s’inscrit ainsi dans une démarche intercommunale dont la finalité est d’accroître la capacité des Communes à jouer efficacement leur rôle d’animation de la vie locale et par extension, l’animation de la vie économique locale.

Au marché central de Douala, lot de déchets des activités commerciales que les commerçants abandonnent sur la chaussée après la période de vente. Photo : CUD photo/Sobgui Steve

Pour un nouvel ordre urbain dans la ville de Douala, il est temps de rétablir une relation entre l’art de construire et celui de bâtir une communauté à l’aide d’une planification et d’une conception spatiale s’appuyant sur une participation des citoyens. Il devient par conséquent impératif pour lutter contre le désordre urbain, d’amener les masses urbaines notamment par le recours à l’image, à l’audition, au langage, à contribuer, à déconstruire, à construire ou à reconstruire l’identité de la ville même par une participation individuelle et/ou collective à la recomposition du tissu urbain désormais très fragmenté et fragilisé. L’idée générale ici est de mettre en place une véritable communication urbaine basée sur l’information et la sensibilisation des populations sur tous les aspects d’intérêt commun en milieu urbain afin d’en finir avec l’incivisme. C’est un défi qu’aucune recette urbanistique ne saurait traiter. Et c’est autour de cette question qu’il faudrait réfléchir pour sortir Douala de la villagisation en une métropole digne de son rang à la dimension de son passé prestigieux et de son avenir prometteur.

Notes

1 Voir Benjamin Michelon, Cameroun. Le quotidien à Douala, Revue Urbanisme, n° 353, mars-avril 2007, pp. 25-30.
2 Marion Talagrand, Informel et planification en Afrique. Éclairages depuis Douala (Cameroun), Métropolitiques, 19 janvier 2015. URL : https://www.metropolitiques.eu/Informel-et-planification-en.html
3 Jean-Pierre Cling, Stéphane Lagrée, Mireille Razafindrakoto, François Roubaud, L’économie informelle dans les pays en développement, Paris : AFD, (6), 2012, 363 p.
4 Jürgen Habermas, L’espace public : archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1978, 324 p.
5 Marc Auge, Les non-lieux. Introduction à une anthropologie de la surmodernité, Paris, Le Seuil, 1992, 155 p.
6 Lieux où les individus viennent, y font ce qu’ils ont à faire en suivant un certain canevas comportemental et repartent après avoir trouvé leur compte avant de laisser aux autres le droit d’en jouir.
7 Voir à ce sujet François Leimdorfer, Enjeux et imaginaires de l’espace public à Abidjan. Discours d’acteurs, Politique africaine, Vol. 2, n° 74, 1999, p. 53.
8 François Leimdorfer, Op. cit., p. 59.
9 Paul-Marie Gaudemet, Joël Molinier, Finances publiques, Précis Domat/Montchrestien, Tome II, 1988, n° 499.
10 Salif Yonaba, Le recouvrement des recettes publiques dans les États africains : un état des lieux préoccupant, Revue française d’administration publique, n° 144, Vol. 4, 2012, p. 1044.
11 Puepi, Bernard, Combler le fossé entre les cultures, TSO7D, Planification et gestion de l’urbanisation, Marrakech, Maroc, du 18 au 22 mai 2011.
12 Jean-Pierre Kuate, Les collectivités territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de textes, Douala, Macacos, 6e éd., 2013, 922 p.

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